LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA COMO MECANISMO PREVENTIVO PARA LA TOMA DE DECISIONES

LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA COMO MECANISMO PREVENTIVO PARA LA TOMA DE DECISIONES

LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA COMO MECANISMO PREVENTIVO PARA LA TOMA DE DECISIONES

BRYAN ALBERTO JARA PALOMINO

Estudiante de 6to año de la carrera de Derecho en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Miembro Fundador del Centro de Investigación en Derecho Público y Economía – UNMSM. Miembro Principal del Grupo de Investigación y Difusión Jurídica “Paqtachay San Marcos”. Miembro Fundador y Ex – Coordinador General del Grupo de Estudios de Derecho Inmobiliario – UNMSM (GEDI). Participante del Taller de Derecho Ambiental organizado por la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental – SPDA Periodo 2017.


Introducción

La fragilidad de este mundo y en especial de nuestro país es tan grande que nosotros como seres humanos a través de las decisiones que tomamos y sin darnos cuenta, hemos ido afectando de manera consciente o inconsciente el ambiente a tal punto que la supervivencia de nuestras próximas generaciones hoy por hoy no podemos darla por asegurada. No obstante, también hemos buscado subsanar dicha fragilidad desde la labor del Estado con el desarrollo de instrumentos que traten de limitar, remediar o compensar los daños que hemos generado.

Uno de esos instrumentos de los cuales nos valemos es la Evaluación Ambiental Estratégica (en adelante, EAE), instrumento de suma importancia que al parecer no se le está dando todavía el impulso o la valoración que debería de tener. Por el momento, es uno de los mecanismos que nos permitirán lograr un desarrollo sostenible de los recursos que disponemos y del ambiente en general.

Es por ello que en el presente trabajo se busca darle ese impulso poniendo de manifiesto su importancia, los beneficios que se obtienen tras su implementación, las recomendaciones para que esos beneficios aun sean mayores y, además poner en evidencia los logros que se han obtenido en nuestro país, los cuales, si bien por el momento aún son mínimos, ya pueden verse indicios de que este instrumento es de por sí muy útil y necesario para el futuro que nos depara.

Buscando el origen de la Evaluación Ambiental Estratégica – EAE

Debemos saber que el origen de la EAE no es de reciente data, puesto que en la década de 1980 se formuló por primera vez en un informe provisional para la Comisión Europea. No obstante, el concepto como tal de la EAE, esto es, evaluación de impacto ambiental de políticas, planes y programas, fue establecido formalmente en 1969 en Estados Unidos durante el Gobierno de Nixon, a través del US National Environmental Policy Act (NEPA) (siendo considerada como la “Carta Magna” de las Leyes Ambientales)[1] cuando se requirió una evaluación ambiental de las acciones propuestas por las agencias federales[2]. Este es, por así decirlo un precedente importante para el desarrollo posterior de la EAE como tal.

En nuestro país actualmente se encuentra presente a través de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental, Ley N.º 27446 y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N.º 019-2009-MINAM, cuyo artículo 61 señala lo siguiente:

Artículo 61. Finalidad de la EAE

La Evaluación Ambiental Estratégica - EAE constituye un proceso sistemático, activo y participativo que tiene como finalidad internalizar la variable ambiental en las propuestas de políticas, planes y programas de desarrollo que formulen las instituciones del Estado, usándola como una herramienta preventiva de gestión ambiental en los niveles de decisión que correspondan.

Los resultados de la EAE deben orientarse a la prevención de las implicancias ambientales negativas significativas, así como al conocimiento de los flujos, tendencias y patrones de desarrollo y la prevención de posibles conflictos socio-ambientales, de trascendencia nacional o internacional, que podrían generar esas decisiones.

De la misma forma, debemos complementarlo con la Resolución Ministerial N.º 175-2016-MINAM que aprueba los “Criterios y Mecanismos para la implementación del proceso de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) en el marco del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA)”, los cuales son de obligatorio cumplimiento para las entidades públicas en los tres niveles de gobierno que formulen, actualicen o implementen Políticas, Planes y Programas (en adelante, PPP), que pudieran generar implicancias ambientales significativas, considerando los criterios de protección ambiental establecidos en el Reglamento de la Ley del SEIA[3].

¿Cuál es la naturaleza de la EAE?

Teniendo en consideración lo establecido en el artículo 61 del mencionado Reglamento líneas arriba y su artículo 62, el cual señala lo siguiente:

Artículo 62. Carácter previo de la EAE

La EAE debe aprobarse previamente a la ejecución de políticas, planes y programas públicos que recaen sobre materias declaradas de interés nacional mediante norma con rango de Ley.

El MINAM podrá requerir la elaboración de la EAE para aquellas políticas, planes y programas que resulten importantes para la debida tutela del interés público en materia ambiental.

Podemos inferir fácilmente que la naturaleza de la EAE es preventiva, esto es, antes de la implementación o aplicación de una política, plan y/o programa público, el cual tenga implicancias ambientales negativas, deberá de requerir de un EAE.

Bajo esta idea preliminar, podemos pensar qué diferencia una EAE de otros instrumentos de gestión ambiental desarrollados en el mismo Reglamento, como son la Declaración de Impacto Ambiental – DIA[4], el Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado – EIA-sd[5] o el Estudio de Impacto Ambiental Detallado – EIA-d[6], definidos en el artículo 36, los cuales en un primer momento nos llevaría a pensar que también son lo mismo, pero que en realidad, no lo es.

Así, la EAE tiene como objeto de evaluación a las políticas, planes y programas que pretende llevar a cabo el Gobierno a través de sus distintos niveles que pueden originar impactos ambientales negativos y significativos, como consecuencia de las decisiones políticas que se tomen.

En cambio, los otros instrumentos de gestión ambiental se aplican a todo proyecto de inversión que dada su magnitud se encuentra en la potencialidad de generar un impacto ambiental significativo y cuya intención inicial de llevarse a cabo es impulsada por un privado[7]. Estos proyectos de inversión pueden comprender en realidad cualquier sector, sea el de energía, minería, hidrocarburos, electricidad, transporte, infraestructura, etc.[8] La limitación de este tipo de estudio es que los únicos efectos que se toman en consideración son los que se desarrollan en el área de influencia del proyecto, por tanto, no comprende los efectos acumulativos[9] que puedan tener.

¿Qué importancia tiene la EAE? Justificación y beneficios

Con las limitaciones de un instrumento de gestión ambiental distinto al EAE (solo se evalúan los impactos que genera un proyecto en concreto[10]), justamente la EAE cubre las deficiencias del EIA, presentando los siguientes beneficios:

  • Facilita la integración y coordinación ente varios actores institucionales; y aumenta y fortalece la participación pública [11]. Por ejemplo, en el caso del Plan de Desarrollo Regional Concertado de Loreto al 2021, se tuvo la participación de actores provenientes de distintos sectores, esto es, autoridades regionales, organizaciones de la sociedad civil, organizaciones indígenas, expertos independientes, entre otros[12]. Fortalecimiento de las capacidades de planificación estratégica de los funcionarios[13].
  • Con las recomendaciones que se reciban, les permitirá desarrollar mejores herramientas de planificación al momento de diseñar políticas, planes y/o programas.
  • Visibilidad de problemáticas socio-ambientales[14].  Permite identificar las posibles afectaciones que tendrán algunas comunidades que, por su cercanía o porque algunos de los recursos a disponerse que se ven involucrados son esenciales para ellos.
  • Evaluación de los efectos ambientales secundarios, acumulativos y/o sinérgicos en el corto, mediano y largo plazo, su condición de permanentes y temporales así como su carácter positivo o negativo, para el ambiente, con el debido sustento técnico. Ejemplo de ello serían los impactos acumulativos de la construcción de centrales hidroeléctricas en la Amazonía peruana ya que puede afectar el caudal de los ríos encontrándose en la potencialidad de afectar a alguna comunidad. Así también el caso de la Interoceánica Sur (minería ilegal, deforestación, entre otros).
  • Selección de alternativas sustentadas técnicamente. Es el caso de hidrovías, los cuales frente a los altos costos de la construcción de carreteras tradicionales en la selva de nuestro país, el uso de hidrovías resultaría más eficiente y económico, así como sustentable.
  • Discute políticas, planes y programas, no siendo apenas un instrumento para justificarlas[15]. La razón de la EAE es servir de base para orientar el proceso de decisiones de los funcionarios públicos, es decir, ayuda a determinar la viabilidad de las PPP´s.
  • Facilita las decisiones que se deban tomar sobre la ubicación, la cantidad o el tipo de proyectos que se pueden desarrollar, desde un punto de vista integral, estratégico; no para reemplazar la EIA, sino para complementar todo el proceso de planificación y evaluación ambiental[16]. Al servir de orientador, permite que siempre se tenga en cuenta los impactos ambientales de las decisiones que se tomen. El promotor del plan o programa debe identificar, describir y evaluar (…) las alternativas razonables, técnicas y ambientalmente viables, que tengan en cuenta los objetivos y el ámbito territorial de aplicación del plan o programa[17]. Por ejemplo, en vez de seguir permitiendo el sembrío de palmas aceiteras, buscar y promover otros recursos que no dañen los bosques de la manera en que lo hace dicha planta, teniendo la capacidad, claro está, de adaptarse a las condiciones geográficas del lugar.

¿Constituye una barrera burocrática?

Se puede pensar que la EAE, además del DIA y de los tipos de EIA existentes pueden de por sí desincentivar las inversiones o hacer demorar más los procedimientos administrativos, pero es todo lo contrario.

Para empezar, el considerar si es una barrera burocrática, debemos de tener en claro qué constituye una barrera burocrática. Al respecto, el mismo Indecopi ha establecido una serie de lineamientos que nos permiten identificar si el tema que estamos desarrollando debe ser considerado como una barrera burocrática. Así tenemos lo siguiente:

“Son los actos y disposiciones de las entidades de la Administración Pública que establecen exigencias, requisitos, limitaciones, prohibiciones o cobros para la realización de actividades económicas, que afectan los principios y normas de simplificación administrativa contenidos en la Ley N° 27444 o limitan la competitividad en el mercado”[18].

En el caso de la EAE, como hemos visto, los beneficios que se obtienen con su implementación sobrepasan cualquier criterio que conlleve a concebirla como una barrera, ya que permite identificar anticipadamente los riesgos que se presentarían con la ejecución de PPP´s, aportando por tanto una visión más completa del escenario que comprenden dichas medidas y ayudando a la toma de decisiones.

EAE y OCDE

Para complementar lo anteriormente señalado, además de reforzarlo, es importante tener en cuenta qué es lo que la OCDE piensa sobre la EAE.

Y esto porque como bien sabemos, nos encontramos en un proceso de incorporación a dicha organización, el cual dentro de las recomendaciones que formuló en el caso peruano justamente ha tocado el tema de la EAE.

Así, en la Recomendación N.° 10 ha establecido lo siguiente:

“10. Incluir la evaluación de los efectos ambientales de las políticas económicas, en particular de gasto e inversión públicos. Ampliar las evaluaciones ambientales estratégicas (EAE) a la política energética y los planes de transporte, en particular para el área metropolitana de Lima-Callao y otras ciudades intermedias, como herramienta de planificación de largo plazo.”[19] (Resaltado nuestro)

Asimismo, en la Recomendación N° 46:

“46. Reforzar los mecanismos interministeriales de coordinación, como la Comisión Nacional de Diversidad Biológica, para que contribuyan a la integración efectiva del uso sostenible de la biodiversidad en las políticas económicas y sectoriales. Apoyar la consideración plena del impacto sobre la biodiversidad terrestre y marina en los procesos de los EIA, las EAE, de licenciamiento ambiental y de ordenamiento del territorio mediante el desarrollo y utilización de guías técnicas.”[20] (Resaltado nuestro)

Es más, la mencionada organización cuenta con una guía de buenas prácticas para el desarrollo en relación a la EAE, el cual señala la importancia de este tipo de mecanismos ya que “sin esa comprensión, corremos el riesgo de convertir los éxitos de desarrollo del día de hoy, en los retos ambientales del día de mañana. En resumidas cuentas, la EAE ayuda a quienes toman decisiones, a pensar a fondo las consecuencias de sus acciones”[21].

Como podemos observar, la misma OCDE recomienda que este tipo de procesos se deben de realizar para garantizar toda una serie de derechos en materia de salud, ambiente, entre otros. El no hacerlo no hace más que perjudicarnos a largo plazo con toda una serie de eventualidades que podrían suceder (daños irremediables al ambiente, conflictos socio ambientales, afectación a la misma economía nacional, etc.).

¿Cómo se ha venido desenvolviendo las EAE en el Perú? El caso de Loreto

Las EAE´s en el país han sido desarrolladas principalmente a nivel sectorial, siempre teniendo en consideración si cuentan con implicancias ambientales significativas negativas. Estos sectores pueden ser los siguientes:

  •  Energía
  •  Industria
  •  Minería
  •  Construcción
  •  Vivienda
  •  Salud
  •  Urbanismo
  •  Transporte
  •  Forestal
  •  Agropecuario
  •  Agroindustrial
  •  Pesquero
  •  Recursos hídricos
  •  Comunicaciones
  •  Turismo
  •  Desarrollo territorial o uso de suelo

No obstante, como se aprecia en el siguiente cuadro, no ha habido muchos avances al respecto[22]:

Cabe recordar en este momento que la formulación de políticas, planes y programas no solo son propuestas por las autoridades sectoriales, sino también por las regionales y locales, pero como podemos observar, hasta el momento, el interés por esto ha sido muy poco.

Solo cabe resaltar el ejemplo que ha venido desempeñando el Gobierno Regional de Loreto, el cual es el único Gobierno Regional que hasta el momento cuenta con la aprobación de la EAE respecto de su “Plan de Desarrollo Regional Concertado de Loreto al 2021”.

Conclusiones

Como hemos visto, la EAE es sumamente importante el proceso de implementación y desarrollo de políticas, planes y programas, por lo que su desarrollo debe de impulsarse aún más.

No podemos concebirla como una barrera burocrática. Quizás por el trabajo que conlleva los Gobiernos Regionales y locales no lo han venido trabajando.

Deben desarrollarse metodologías que sirvan para la elaboración de la EAE, señalando los factores de incertidumbre relevantes encontrados como bien se menciona en el Reglamento.

Los Gobiernos Regionales y Locales deben de elaborar Políticas, Planes y/o programas de forma coordinada teniendo en cuenta la variable ambiental, siguiendo el ejemplo del Gobierno Regional de Loreto.


[1]  Council on environmental quality executive office of the president, A Citizen´s guide to the NEPA: Having your voice Heard, (CEQ, December 2007), p. 2.

[2]  Fundingsland Tetlow, Monica & Hanusch, Marie, “Strategic environmental assessment: the state of the art”, en Impact Assessment and Project Appraisal, vol. 30, n.º 1, March 2012, p. 15-24. Disponible en <http://bit.ly/2qwanA1>.

[3]  Artículo 3 de la mencionada Resolución Ministerial.

[4] Artículo 36. Clasificación de los proyectos de inversión

Los proyectos públicos o privados que están sujetos al SEIA, deben ser clasificados por las Autoridades Competentes, de acuerdo a lo señalado en el artículo 8 de la Ley, en una de las siguientes categorías:

Categoría I - Declaración de Impacto Ambiental (DIA): Estudio ambiental mediante el cual se evalúan los proyectos de inversión respecto de los cuales se prevé la generación de impactos ambientales negativos leves. (…)

[5]  (…)

Categoría II - Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado (EIA-sd): Estudio ambiental mediante el cual se evalúan los proyectos de inversión respecto de los cuales se prevé la generación de impactos ambientales negativos moderados.

[6]  (…)

Categoría III - Estudio de Impacto Ambiental Detallado (EIA-d): Estudio ambiental mediante el cual se evalúan los proyectos de inversión respecto de los cuales se prevé la generación de impactos ambientales negativos significativos.

[7] Vid. Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales de El Salvador, “Diferencias entre la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) y la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA)”, elaborado por la Dirección General de Cambio Climático y Asuntos Estratégicos del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales de El Salvador. Publicado el 24 de octubre de 2013. Disponible en <http://bit.ly/2qvWB0A>.

[8]  Vid. Servindi – Servicios de Comunicación Intercultural, “Perú: El desafío de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE)”, en Servindi, 29 de setiembre, 2015. Disponible en <http://bit.ly/2pYysN7>.

[9] Entendiéndose estos como aquellos efectos que se dan como resultado de varias acciones, cuyo impacto final es mayor a la suma de cada acción por separado. Estos efectos incrementan progresivamente su gravedad porque no se toman medidas efectivas para eliminarlos o disminuirlos. Incluyen efectos biológicos y físicos, tales como impactos sobre los suelos, la vegetación, la vida silvestre, los recursos hídricos e impactos sociales en la salud, en la comunidad y en los pueblos indígenas. Gobierno Regional de Loreto, Evaluación Ambiental Estratégica del Plan de Desarrollo Regional Concertado de Loreto al 2021, Lima, 2015. p. 14.

[10] Así por ejemplo, “Los estudios de impacto ambiental son instrumentos que no están sirviendo para resolver los problemas sociales ambientales porque se elaboran cuando, prácticamente, los proyectos ya están en marcha.”

Piden priorizar Evaluación Ambiental Estratégica para disminuir conflictos socioambientales. Derecho, Ambiente y Recursos Naturales - DAR. Disponible en <http://bit.ly/2rjGd4g>.

[11] Siqueira García, Heloise y Siqueira García, Denise Schmitt, “Avaliação Ambiental Estratégica: Possível Aplicação no Ordenamento Jurídico Brasileiro?”, en Revista Iuris Tamtum, n.° 24, México. 2013, p. 406.

[12] Gobierno Regional de Loreto, Evaluación Ambiental Estratégica del Plan de Desarrollo Regional Concertado de Loreto al 2021, ob. cit., p. 7.

[13] Derecho, Ambiente y Recursos Naturales  - DAR, Reconocen aporte de la Evaluación Ambiental Estratégica  - EAE. Disponible en <http://bit.ly/2q1GCnc>.

[14] Derecho, Ambiente y Recursos Naturales  - DAR, Evaluación Ambiental Estratégica debe atender problemas estructurales para promover la inversión sostenible. Disponible en <http://bit.ly/2q1uX8c>.

[15] Siqueira García, Heloise y Siqueira García, Denise Schmitt, ob. cit., p. 406.

[16] Alfonso Piña, William, “Las Posibilidades de la Evaluación Ambiental Estratégica Ambiental Integrada: Elementos para la Reflexión sobre la Sostenibilidad Urbana en Colombia”, en Revista Desafíos, vol. 22, n.° 2, Bogotá: 2010, p. 231.

[17] Ruiz De Apodaca Espinosa, Ángel, “El Preceptivo Sometimiento de la Planificación Urbanística a Evaluación Ambiental Estratégica. No es un simple Trámite más”, en  El Derecho de la Ciudad y el Territorio. Estudios en homenaje a Manuel Ballbé Prunés, España: Instituto Nacional de Administración Pública, 2016, p. 601.

[18] Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI), “¿Qué son las barreras burocráticas?”. Disponible en <http://bit.ly/2qyBqLp>.

[19] Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), Evaluaciones de Desempeño Ambiental Perú. 2016. Aspectos destacados y recomendaciones, Naciones Unidas, 2016, p. 39. Disponible en <http://bit.ly/2gksmGj>.

[20]  Ibídem, p. 61.

[21]  Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), La Evaluación Ambiental Estratégica. Una guía de buenas prácticas en la Cooperación para el Desarrollo, 2007, p. 13. Disponible en <http://bit.ly/2gksmGj>.

[22] Alzamora, H, Avances del proceso de fortalecimiento de las institucionalidad de la EAE, DAR. 2014. (Documento de trabajo sin publicar) Disponible en: La Evaluación Ambiental Estratégica del Plan de Desarrollo Regional Concertado de Loreto al 2021: Su Aporte Metodológico y su Papel en el Fortalecimiento de la Gobernanza Ambiental. Derecho, Ambiente y Recursos Naturales – DAR. 2015, p. 12.

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